汪玉凯:新加坡模式对中国政改有可参考之处

星期一, 七月 11, 2016



中国改革行至深水区,新加坡政党制度、政治运行模式对我国下一步改革有何可借鉴之处?就此,凤凰网大学问专访国家行政学院教授,北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯。

访谈嘉宾:汪玉凯国家行政学院教授,北京大学政府管理学院博士生导师访谈员:刘昱含


一.新加坡一党执政稳定性对中国有很大吸引力

凤凰网:国防大学出版社出版新书《新加坡发展之路》,由刘亚洲领衔国防大学课题组所著,书中详细阐述新加坡发展道路主要价值内核及人民行动党在社会建设各领域所发挥作用。新加坡从威权政治向精英政治和人民民主相结合的转型让中西瞩目,发展至今,您觉得新加坡政治体制里的最大特色是什么?

汪玉凯:我简单说下我理解的新加坡政治模式。新加坡1959年脱离英国,1965年脱离马来西亚,在1959年第一次进行议会选举以后,目前是多党外壳下的一党长期执政体制。这个体制概括讲还是参照英国议会内阁制模式,毕竟英国控制了新加坡上百年。新加坡是议会共和制国家,最高权力机构是国会,国家领导人是总理。

首先说总统,总统是虚设,并不掌握实际权利,必须是无党派人士,换言之只有没有党派的人才能参加总统竞选,六年选一次;上任之后总统是国家象征,作为虚设总统不能发表政治观点,不能参加政党,这点和德国总统一样;主要负责对国家储备资金的监管,确保资金安全,一些重要人事的任命,负责监督总理。

再说议会,议会现在共设89个议席,一个政党在议席获得多数席之后,该党党魁担任政府总理,即总统任命政府总理是根据议会中获得议席多数席的党派决定的,政府总理拥有最高权力。政府部长是由总理在议会中任命。

新加坡的执政党、议会、政府实际是三位一体的,这就是新加坡政治体制里最大特色。这个模式虽然有英国议会内阁制的影子,但应该说它确实是新加坡政治架构里最有创造地所在。它创造了一党长期执政的新形式:不仅保证六十多年里执政党单一,而且还允许反对党的存在,因为正常而言一党执政是比较忌讳反对党的长期存在的。

凤凰网:2015年新加坡大选时也曾有呼声,存在“是否在后李光耀时代人民行动党是否还能一党独大”的讨论,整体看算是这场大选对人民行动党算是平稳落地。您怎么看待反对党存在前提下的一党执政持久性和稳定性?

汪玉凯:新加坡创造的一党长期执政与反对党并存,被国际认为是民族政体模式。反对党存在固然对一党长期执政有隐患,但也正因为反对党长期存在,能让执政党严格要求自身,听从老百姓诉求、社会发展需要来改造自己,使他能够最大化满足老百姓需要。

去年选举很多人认为李光耀不在之后人民行动党再执政有隐患,担心新加坡体制能不能经得住这次考验,那实践证明了,没有李光耀的时代,这个体制上仍然获得成功。

执政党尽管一党独大,但它没有放弃忘记给老百姓福祉,根据社会需求和公众诉求来不断调整自己。我认为这才是新加坡这种政党模式的意旨所在。

凤凰网:从邓小平时代就有的“借鉴新加坡”声音,到最近多种呼声提出新加坡模式可成为中共下一步改革所借鉴方向,您怎么理解这种看法?政制要学新加坡,要学什么?

汪玉凯:这个呼声从邓小平时代就有了,十八大后,新一届领导对新加坡模式也比较关注。

首先还是需要明确知道,新加坡体制和我国现有体制还是完全不一样的,毕竟新加坡的一党执政存在于西方议会内阁制,而我们的一党执政存在于人民代表大会体制。

但为何在体制完全不一样的情况下新加坡模式还这么引起我国关注?我认为主要有这么几点,第一新加坡的一党长期执政的稳定性对共产党有很大吸引力,中国现在是共产党长期执政,但如何长期执政,如何获得老百姓认可,这面临很大挑战,共产党希望长期执政不喜欢政党频繁轮替,而新加坡在存在反对党前提下人民行动党还能做大做强这么多年,所以会关注它;第二人民行动党长期关注老百姓福利,并随之调整执政思路和执政重心,这一点对中国政府近年来高度关注民生、走改革之路也有很多可借鉴之处,就是说如果共产党能通过自身调整就可以改善党的领导,使执政党能够不断满足国家发展诉求,或者说通过党内调整而不需要外力干预就可以继续保有老百姓的认可和支持,如何通过这种改革方法来保持执政持续性,中国共产党很关注。

二.“完美政府”可借鉴不可复制

凤凰网:马基雅维利提出的混合政体模式在当今很多国家有尝试,“君主制、贵族制和民主制的各要素结合在一起的政府体制才能造就完美政府”,理论上看,根据本国情况,在多种政体里去粗取精基础上构建“特色模式”似乎可以构建出完美政府。国体不一样,完美政府复制的来吗?

汪玉凯:关于混合型政府,确实可以从马基雅维利找到理论溯源,从新加坡找到现实参考,这点上我觉得中共这种思路是完全可以理解的。因为中国政府模式从创立上就和纯粹的三权分立不一样,也不是多党政治,也没有上下两院,所以和西方完全民主制肯定不一样。

但新加坡就不同,同样作为发达国家,新加坡只有一个议会,是一院制,这点和中国的人民代表大会很像。再加上上文说的政党模式可参考,如果把新加坡这种混合模式,能够移植或者吸收借鉴到中国政治框架中,我想对改善中国现在的政治体制的组织架构和运作等方面,还是有非常有现实意义。但是完美政府可借鉴不可复制。

凤凰网:即使有可借鉴意义,所谓的“完美政府”也存在很多隐患。不能否认新加坡模式与李光耀个人之间的关系,有人质疑后李光耀时代新加坡模式是否会变质,也有人直指李显龙身为李光耀之子而成为现任新加坡总理,有家族继承之嫌。您怎么看?

汪玉凯:这点我认为就是需要实践来证实的。从新加坡历史格局来讲,李光耀及李光耀一手创立的新加坡模式在新加坡的权威已经非常高了,所以如果继任者还能继承李光耀的政治清明路线,继续获得人民支持,是不是李光耀后裔作为总理其实并不重要;反之如果做不到,人民不支持,谁当总理都没用。

所以我认为,从新加坡日常政治走向来看,随着反对党越来越多,新加坡政局也在逐渐形成多党竞争的格局,在这种形式下,人民行动党是否可以延续现有情况,完全看他们能在党争过程中是否还可以保有过去和人民之间的关系,这种情况下,党和人民的关系是他们现在国民选择的最根本标准,而不是简单看是谁继承,这是我自己的看法。从这点讲,我认为我们也不要太过于局限这点。

凤凰网:新加坡现有的执政和行政自我纠错机制有很多可借鉴之处,有错误,能发现,能承认,给出意愿要改,这点我们能学的来吗?

汪玉凯:在这点上新加坡做的可能确实比我们好。虽然中国不管是执政党还是政府也有自我纠错机制,但与党员和民众在这方面的期望还有相当差距。比如对于造成十年内乱的“文革”似乎反思的就不很深刻,有时候甚至还有意无意的有些掩饰。我认为类似文革这样的全局性错误,我们越敢深刻反思,越敢正视过去犯的错误,越敢改正错误,在老百姓中的威望可能会更高,而不是相反。你看,世界对德国能够深刻反思过去的历史,总理甚至跪下道歉,就赢得了世界极大尊重。所以新加坡也好,德国也好,人们更多的是尊重他们对待过去的一种诚意。从这个意义上说,任何一个国家、政府或者执政党犯错误也许不可避免,但如何面对错误,如何纠正错误是非常关键的。在这方面新加波确立的许多严厉纠错做法很值得我们借鉴。

三.中国改革要时刻防止颠覆性错误发生

凤凰网:不认真看错误怎么发生,不注重纠错,颠覆性错误就可能重现,当下还有发生颠覆性错误可能性吗?您觉得哪些领域需要警惕?

汪玉凯:颠覆性错误的概念是习近平总书记十八大后提出的。我理解的颠覆性错误就是系统性错误,就是全局性错误、战略性错误。如果用这个标准衡量,我认为过去十年文化大革命就是颠覆性错误,反右大跃进也是颠覆性错误。当下虽然大的环境发生了很大变化,但也要引起我们的高度警惕。

首先,执政党要慎用执政资源。由于中国共产党处于执政地位,所以掌握着大量的社会资源和社会财富。这就要求我们在使用这些资源的时候要慎之又慎。防止使用不当对国家和人民事业造成重大失误和损失。

其次,要注重分权和集权的平衡。在现实中,经济性分权、行政性分权,对激活市场活力和社会活力很重要,这样才能减少政府对市场、社会或多的干预。但政治方面往往又要防止过度分散,损害执政党或者领袖人物的权威。所以,处理分权和集权两者之间的关系,常常是困扰执政党或者政府的重要难题。从当下的中国来说,似乎也正在面临这样的考验,如何使二者得到平衡,对防止出现颠覆性错误依然十分关键,值得注意。

第三,就是防止左祸再起,再次危害中国。应该看到,从改革开放以来,中国似乎一直存在一股反改革的力量,他们一直认为改革开放路线错了,方向错了,认为中国改革开放让资本主义全面复辟了。甚至认为中国需要再来一次文化大革命。从薄熙来在重庆发动的“唱红打黑”就能看到些端倪。这几年,这股思潮似乎有进一步发酵的趋势。如果中央在1981年通过的党内若干历史问题的决议被否定,如果改革开放的路线被否定,中国有可能天下大乱。所以今年五月《人民日报》发长篇文章指出中国不可能再重复文革错误,以及习近平总书记在纪念建党95周年讲话中国重申坚持改革开放道路的重大意义,都使出现这种颠覆性错误的风险,降到了低点。但必须引起高层的高度关注。

凤凰网:对待文革,现在中国存在完全迥异的呼声,一方面是绝大多数人的坚决抵制、彻底反思,一方面是怀念、致敬文革时代,这两种声音在官方和民间都有。很诡异的现象。

汪玉凯:确实是有老百姓怀念过去,认为过去虽然穷,但是社会相对公平,没有贫富差距,没有严重的社会犯罪,这是中国老百姓善良愿望所致。但还有一个必须明确的观点,这就是:上述严重问题的出现,并不是改革开放本身带来的问题,而是我们在改革发展中,在剧烈的社会转型中,出现的一些严重问题。特别是如收入分配不公、社会问题突出等,可能是因为在某些方面改革力度还不够大,还没有深入下去导致的。

所以说要解决这个问题,不是要退回到文革时代,而是要有更大的改革力度,才有可能。这种更大的改革,就是习近平提出的五位一体的全方位改革。

四.总统制是中国可考虑选项之一

凤凰网:所以如果您认为政改力度不够,您认为该往哪个方向走?您之前在新加坡《联合早报》曾谈过中国总统制改革的思路,为何认为中国政改可以往总统制方向走?

汪玉凯:下一步中国政治是必然要改革的,我们过去改革更多的是政治体制下端的改革,我一直认为政治体制分上端和下端,下端主要是行政改革,比如转变政府职能,提高行政效率、降低成本等,而政治体制上端还有三个更关键的要素,那就是宪法权威,社会主义民主,社会主义法治,这就是我说的政治体制上端改革“三要素”。中国这么多年的政改主要集中在下端改革,而上端改革明显有不足,这样就导致执政风险上升,党政公信力下降等。我注意到,习近平总书记在建党95年讲话中,特别强调了“三个四”,我以为都是在讲执政党面临的严峻形势:第一个是四个重大:即应对重大挑战,防范重大风险,排除重大阻力,解决重大矛盾;第二个是四种考验:即执政的考验、市场经济的考验、改革开放的考验和外部变化的考验;第三个是四种危险:即精神怠懈的危险、能力不足的危险,贪污腐败的危险和脱离群众的危险。

在我看来,要应对上述种种风险、危险,保持执政党的先进性,就必须在政治改革上端有所突破,这种突破我认为应该从三方面来推进:一是主体价值取向要坚持社会主义方向,坚持民主法治大潮流。这就是说,我们要走社会主义道路,建设社会主义国家,坚持共产党执政地位,但我们仍然要坚持民主法治大方向,只是中国民主法制有自己的实现形式,我们不搞三权分立,不搞多党制,但是并不是说我们不搞民主化,不搞法治化。这一点我们同样需要与世界说清楚,避免国际社会误解和误读。

二是国家权力结构,一定要认真处理好人民当家作主、依法治国和党的领导三者之间的关系,这三者在中国实现民主法治的进程中缺一不可,但一定要突出人民当家作主的权力主体地位,党的领导、依法治国一定意义上都是为保证人民当家做主的主体地位的。正像习近平总书记在建党95周年大会上讲话中指出的,“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准,使我们党始终拥有不竭的力量源泉”。他进一步指出,“如果管党不力、治党不严,人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决,那我们党迟早会失去执政资格,不可避免被历史淘汰”。这应该是把问题说到家了。

第三,就是要构建一个好的制度框架,提升老姓对我们政治体制的认同度,提高体制竞争力。在这方面,我们有很多可以借鉴的,比如新加坡模式以及其他一些国家行之有效的做法。新加坡的“三位一体”模式运转的很成功,有些方面值得我们借鉴。比如新加坡司法的相对独立,为“三位一体”的制度框架起到了重要保障作用。至于有人说,中国也可以借鉴总统制的一些制度形式,我以为也是可以考虑的选项之一。

凤凰网:在中国当下推行总统制的可能性有吗?具体改革方法有哪些?

汪玉凯:今年三月我接受新加坡联合早报采访时,在“中国正走在历史大变革前沿”的专访中我曾说过,总统制只是一个形式,关键在于制度设计。如果在中国实行总统制,不只是变动一个岗位,即把国家主席变成总统这么简单,而应该是一个系统性改革,要从国家元首、政府首脑的职责权限、政治体制、司法体制、行政体制等多个方面,进行系统化设计。具体来说,如果总统成为拥有国家实权的元首(目前我国的国家主席,总体属于虚位元首),随之必将带来一系列其他政治体系内部的调整,比如所涉及到的党的体系、行政体系、立法体系,司法体系等与元首变更关系都比较大。

比如说在党的体系中,我们还要不要党的常委制?从历史上看,从1934年到1956年中国是没有常委职位的,只有政治局委员,后来有了书记处以后,书记处从职能上就替代了政治局常委的某些职能。目前我们是政治局常委和书记处这两个部门并行,有职能重合之嫌。搞总统制要首先考虑到党内体系的配套改革,常委制和书记处,是都要,还是保留一个?这是我认为第一个有必要进行认真思考的改革问题。

在立法方面,现在人大是国家立法机关和权力机关,如果改革的话应该加强立法机关的权威,甚至在一些必要领域保留人大代表的常任制,给人大更大更稳定权力,以保证立法机构的权威性和稳定性。

至于总统这个职位的产生,从国际社会看,可以是直接选举,也可以是间接选举。从中国的实际情况看,如果当下不能直接选举,可以通过人大间接选举产生也是可以的。

关于行政机构,如果总统不像新加坡那样是一种礼仪上的国家元首,而是具有实权的国家元首,那么国家行政机关的总理职位,也将进行相应的调整。比如现在的法国。法国的政体比较特殊。在戴高乐时代,改革的议会内阁制,吸收了美国总统制的某些做法。所以,法国的政体可以说是间接于美国和英国之间。既保留总统制的一些运作机制,也保留议会内阁制的某些运作方式,所以法国现在既有总统,又有内阁总理,而总统权力大,内阁总理相对权力要小。如果说中国也要探索实行总统制的政体的话,总统权力和总理权力如何设定也是一个值得关注的问题。

从司法体系来看,关键要建立起司法相对独立的架构。比如新加坡,尽管在国家权力结构上体现出“三位一体”的特征,但新加坡的司法独立是有保障的,这种独立不仅来自于宪法,也来源于其不受执政党权和行政权干预的独立审判和检查制度。在这方面,我国的司法体系也要按照总统制的架构,进行必要的调整,保障司法体系的独立。

从这个意义上说,实行总统制必将是一场系统性政治体制改革。这就意味着共产党执政也可以搞总统制,如果这样的探索和改革有利于保障人民的权力主体地位和改善执政党的领导,有利于促进中国社会的进步和发展,有利于加快中国的民主法治进程,有利于提升人民的福祉,有利于提高社会主义政治体制的竞争力,我认为就可以大胆探索。

凤凰网:如果沿用总统制,是否引入多党制也是应有之义?

汪玉凯:我认为不会。作为执政党,中共在政改方面是非常审慎的。因为从1949年新中国建立后,一直实行的是共产党领导的多党合作制。当然,这种政党政治的具体实现形式和运作形式,是可以进行改革的,比如如何在新政治体制架构下,更好地发挥参政党的作用,提升其对执政党的监督能力。但在短期内,或许还不会改变多党合作的政党政治形式。

我以为,即使中国借鉴新加坡选举模式时,也不会一下全面铺开,可以在县乡两级搞一些直接选举试验,为将来的全面选举工作积累经验。从这个意义上说,中国的政治体制改革必将是一个渐进的过程。

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