卡特被迫考虑“后事”
在美国前总统吉米·卡特曾经面临的最严峻的对外政策困境中，有一个困境从未被公开宣扬过，但目前正重新变得具有现实意义。这个困境关于核战争，以及美国政府如何在核战争中生存下来。卡特当年的决定仍属机密，但是中情局最新解密的文件，与多个总统图书馆中的档案一道，提供了一个崭新的窗口，可以窥视到白宫如何防范迫在眉睫的核末日威胁。
今天，这样的世界末日可能由许多核武国家——包括朝鲜和巴基斯坦——触发。在卡特的总统任期内，此类焦虑曾被明确集中在苏联身上。正是在那个时期，苏联和美国的军事规划人员都开始考虑在此之前一直被当作不可思议的异端想法；放弃自上世纪50年代以来一直主导全球秩序的“相互保证毁灭”原则， 开始为在一场全面核战争中幸存下来做准备。
卡特班底感兴趣的是一些更具体的问题：如果总统之职在核战争发生后还能继续存在，接下来究竟该怎么办?如何在幸存者中确定由谁担任统帅?谁来任命这位统帅?他将如何履行总统作为政府行政长官、国家元首和武装部队总司令的三大职能？
卡特以第58号总统决策指令的形式回答了这些问题，这道指令发布在他担任总统的最后几个月；罗纳德·里根在 1983年发布的另一道总统决策指令对方案进行了修订。两道指令阐述了政府延续下去的计划,时至今日对特朗普政府依然有效。这些计划后来成为耗资数十亿美元的各类仿效计划的目标，并且像磁石一样吸引了全世界的阴谋论者。
联邦应急预案D
卡特就任总统时，苏联在防范核战争方面已经先行一步。苏联启动了耗资巨大的民防项目，建设了成百上千的地下掩体，还有规模庞大的政府延续计划。
美国则有雷·德比。1935年生于艾奥瓦州的德比是美国国防部主要的应急预案和灾难响应专家之一。1977年卡特就任总统时，他在总务管理局下属的联邦防范属西弗吉尼亚工作处主管培训和业务工作。
当时，防范核争等灾难的主要联邦预案——联邦应急预案D——要求每个联邦机构自行设计、开发、建设经过加固的地下设施。在紧急情況下，政府将转入掩体内运转。大多数部门对这项责任并没有太当真。
联邦防范署指派德比对预案D的执行情况进行评估。他注意到的第一件事情是，各部门极少对本部门相应的预案进行排练。几乎没有部门制定出关于重要档案——包括日常工作中使用的法律、条例和指令——保存方法的规定。许多部门的工作人员甚至不知道自己是否属于在灾难发生时应该疏散的对象。
德比认为问题不只是经费不足。美国民众曾在民调中表示希望有民防计划。然而，生活在和平时期的他们并不关注这一计划的进展。他们或许以为，美国已经制定出一项庞大的计划，随时可以在苏联发动攻击时启用。截至上世纪70 年代，紧急状况从未发生过。总统们也不强调任何应急防范。
还有另一个难题：要想在核战争中有效地拯救国家，军方必须跨越红线介入国内交全事务。核战争发生后,实行军事管制几乎是肯定的。军方将被授予管理资源分配的额外权力。军方不愿意谈论这种假想状况，政界人士也不愿意。于是预案的制定在暗中秘密进行,以减少外界注意和公众问责。
政府高官藏身山顶
政府自己的人员该如何安置？在发生紧急情况或战备状态出现变化时，参谋长联席会议将命令60名官员前往主要的转移安置场所。政府在弗吉尼亚州贝里维尔的韦瑟山山顶上有一个特殊设施,一批行政机构高级官员将在那里安然度过核战争。其他的备用安置场所分別位于马里兰州黑格斯敦和西弗吉尼亚州马丁斯堡附近、弗吉尼亚州匡蒂科的海军陆战队基地(供联邦调查局使用)以及弗吉尼亚州弗兰特罗亚尔。弗兰特罗亚尔附近有一处设施将作为囯务院的安置场所。还有其他一些转移安置地点隐藏在华盛顿环城公路以内及附近的大学校园里。
然而，美国陆军和空军的直升机只够运送大约三分之一需要运送的官员——假设地面之上的交通仍然可以使用的话。(指令要求他们在直升机无法使用的情况下以另外某种未指定的方式自行前往。)对于任何设法到达韦瑟山的美国高级领导人，他们与联邦机构、外国政府以及美国民众的沟通能力也是有疑问的,尤其是因为这些场所通常只配备低限度的工作人员。
许多政治领导人对于备战演练的提议或是自愿远离公众和家人藏身于秘密掩体的主意不屑一顾。美国政府官员认为，苏联人不管怎样总会知道这一切。他们甚至在韦瑟山山脚下买了地，只足为监视应急人员的进出。如果世界末日即将来临，那么躲到里面去被认为是一种徒劳。
让80%的国民幸存
到卡特当上总统时，美国每年用在民防系统上的开支不到1亿美元，而用来升级核武器的开支超过300亿美元。卡特成为自约翰·肯尼迪之后第一位对这项工作给予重要关注的总统。1978年，他宣布民防系统是国家战略威慑的一部分，因为在核攻击面前不堪一击的国民或政府更容易被攻击的威胁所胁迫。
卡特最终决定把政府的民防和延续计划合二为一，并确定了雄心勃勃的目标。在全面核战争中，政府的目的是让 80%的国民幸存下来，并准备以每年不到2,5亿美元的预算做到这一点。1979 年6月19日，联邦紧急措施署成立。卡特提高了该署署长的地位，把监管民防准备的任务指派给了国家安全委员会和五角大楼。于是该署与国家安全——以及战略核政策一有了千丝万缕的联系。一份中情局秘密备忘录称,“跨越攻击计划”——即总统班底如何在核战争中行使职能——现在成为国家安全战略的一部分。
自卡特时代以来，应急生存预案有了诸多演变。我们可以确信的是，用来确定总统继任者身份的手段将不仅仅是低声说出的口令。然而，可能导致这些手段被使用的威胁却仍然比我们所有人预料的更迫在眉睫。（美国《外交政策》双月刊网站）
_____________
请加入我们的Facebook、Twitter和G+，或者新浪微博获取最快资讯，我们的微信订阅号是：sgnypost
